司法行政机关如何在拓展和规范
法律服务市场中有所作为
[内容提要] 司法行政机关在拓展和规范法律服务市场中应该起主导作用。本文针对当前我国法律服务市场存在的主要问题和矛盾出发，立足与司法行政机关在拓展和规范法律服务市场中的基本职能定位，立足于我国法律服务制度环境的基本架构，引入系统论的基本分析方法，结合我国法律服务市场发展的实际情况和基本思路，提出司法行政机关完善和发展法律服务市场的工作重点及努力方向。
[关 键 词] 司法行政 法律服务 工作重点
一个完善、成熟的法律服务市场应是一个以律师为主体全方位参与的统一开放的、竞争有序的规范化市场。改革开放以来，我国法律服务市场从生成、发育到逐渐发展，对我国的法制建设、经济建设起到了重大的推动作用。但是，在我国法律服务市场20多年的发展过程中也出现了一些影响其发展的矛盾和障碍。20**年4月，全国开展集中教育整顿律师队伍，说明其中的问题已经到了必须正视和解决的时候了。
一、当前我国法律服务市场存在的主要问题
我国法律服务业自上世纪70年代末恢复重建以来，经历了若干重大的体制变革和业务领域的不断扩展，取得了很大的成绩。但总体上还处在发展的初级阶段，存在着许多矛盾和问题。概括起来有“三个不合理”和“三个滞后”的问题。“三个不合理”是指法律服务业的服务领域分布不合理(经济学称为“产业结构”不合理)、法律服务业的组织结构不合理(经济学称为“企业结构”不合理)和法律服务业的区域布局不合理(经济学称为“产业布局”不合理)。“三个滞后”是指管理机制的滞后、诚信体系建设上的滞后和法律服务业相关法律建设上的滞后。上述“三个不合理”和“三个滞后”的问是制约法律服务业进一步“拓展和规范”的主要问题。“三个不合理”的问题主要表现在：
第一，法律服务业的服务领域分布不合理。一是诉讼领域的法律服务逐年下降，与同期法院诉讼案件的审结数量不成比例。以广州市地区为例。20**年刑事诉讼中，律师参与辩护的案件只占法院审结案件数的1／3，而且还包括法律援助的指定案件；民商事案件仅为法院同期审结案件数的2／5。二是非诉讼法律事务中，新的经济领域、复杂的和复合的法律事务、涉外的法律事务主要集中在十几家律师所中，而绝大多数律师所在比较小的空间去争取普通的非诉讼事务；三是非诉讼法律事务主要停留在财产关系和一般性法律关系上(如：商标、专利的代理等)，而少有参与到企业、事业单位及国家机关的经营决策和行政管理、社会管理之中，停留在法律服务的表层，成为企业的“消防队”，还未真正成为企业的“外脑”。
第二，法律服务业的组织结构不合理。一是法律服务主体人员严重不足。法律服务主体主要是指执业律师和基层法律工作者。以广州为例，从20**年10月广州市司法局提供的数据来看，加上11个公职律师事务所，广州市现有市辖律师事务所154个，执业律师1564名，这对于八百万常住人口、经济发达的大城市来讲显然是远远不够的。从基层法律工作者来看，我国现有乡镇法律服务所20771个，法律服务工作者7万余人，而全国共有乡镇39240个，有近一半的乡镇没有法律服务机构。二是法律服务主体内部鱼龙混杂。一方面是当前法律服务队伍并没有形成服务市场经济发展的合理梯队，没有能够真正按市场需求产生或配置法律服务主体，即要么某种律师过于集中，要么某种律师极度缺乏，导致法律服务市场无法良性运作。另一方面是公民有偿代理、假冒律师、 “黑律师”等现象日益严重，加剧了法律服务队伍的组织结构混乱。
第三，法律服务业的区域布局不合理。律师本身的社会属性决定了其执业地域上的开放性，即律师的执业范围和执业活动在地域上不应受到限制。只要是当事人依法委托律师代理涉及其利益的法律事务，律师就有权代理，而不受地域管辖范围的限制。有关律师法律服务市场被地域分割的情况是目前相当普遍和表面化的问题。地方保护主义横行使得律师异地办案困难重重，受到异地公安司法机关、职能部门百般刁难的现象屡见不鲜。一位从事律师行业的朋友，曾代理一起广东某地的离婚案件，仅立案就去了三次，今天说这里不行，明天说那里不行，其实每次的立案材料都没有变化，最后终于立案。原因在哪里？原因就是，你是外地来的律师。这种现象对从事律师工作的人来说也许每个律师都遭遇过。因此，许多律师对异地案件不敢涉足，这也加剧了法律服务市场地域分割的严重性和牢固性，破坏了法律服务市场的统一性和法律文化的交流。
“三个滞后”的问题主要表现在：
第一，管理机制上的滞后。广州市曾经采取“司法行政部门的宏观管理，行业协会的行业管理，法律服务机构的自律性管理和政府相关机构的监督管理”相结合的“四位一体”管理思路，但“四位一体”的相互衔接并未解决好，基本上是各自为阵，特别是司法行政部门的宏观管理和行业协会的行业管理界限不清，行业协会的建设滞后和行业协会的行业管理作用不突出，成为管理机制滞后的关键问题。
第二，诚信体系建设滞后。服务业是以服务质量和服务信誉为生命线的，法律服务业更因其法律事务的服务性质，在服务质量和服务信誉方面则要求更高。但法律服务业的诚信体系建设则基本上是空白，整个行业的诚信基础建立在法律服务从业者个体职业道德高低之上，尚未形成行业统一的、规范的、制度化和严格的诚信体系，因而全行业的诚信基础非常脆弱，社会的公信力和评价都不高，与法律服务业的作用和社会地位极不相称。
第三，法律服务业相关法律体系建设滞后。律师法亟待修改，公证法尚未出台，特别是随着法院诉讼制度的改革，法律服务从业者在执业活动中的“调查取证难”越来越突出，且没有相关法律的保护和推进。这不仅是影响法律服务领域中诉讼代理下降的原因之一，直接影响了司法公正的实现，以及当事人权利的保护，而且直接限制了法律服务业的发展。
二、阻碍我国法律服务市场发展的内在矛盾
法律服务市场从本质上看，就是一个法律主体参与、以法律服务环境为依托、司法行政机关管理的相互关联的系统。运用系统论的基本分析方法和基本内容，即它是由两个以上要素组成的具有整体功能和综合行为的统一集合体，它具有系统的整体性、相关性、复杂性、功能性和目标性。笔者认为参与系统的要素主要有法律服务主体、法律服务行为、法律服务领域、法律服务管理及法律服务环境，这些要素之间相互关联，构成了一个不可分割的法律服务市场。而笔者要讲的是，这样一个法律服务的系统中存在着严重的内耗，因此无法实现系统利益的最大化。
为解释法律服务市场中的内耗，在此不妨引入“纳什博弈论”中“囚徒困境”的故事。话说有一天，一位富翁在家中被杀，财物被盗。警方在此案的侦破过程中，抓到两个犯罪嫌疑人，A和B，并从他们的住处搜出被害人家中丢失的财物。但是，他们矢口否认曾杀过人，辩称是先发现富翁被杀，然后只是顺手牵羊偷了点儿东西。于是警方将两人隔离，分别关在不同的房间进行审讯。由地方检察官分别和每个人单独谈话。检察官说，“由于你们的偷盗罪已有确凿的证据，所以可以判你们1年刑期。但是，我可以和你做个交易。如果你单独坦白杀人的罪行，我只判你3个月的监禁，但你的同伙要被判10年刑。如果你拒不坦白，而被同伙检举，那么你就将被判10年刑，他只判3个月的监禁。但是，如果你们两人都坦白交代，那么，你们都要被判5年刑。”在这种情况下，这两个人都会这样盘算：假如他招了，我不招，我得坐10年监狱，招了才5年，所以招了划算；假如他不招，我招了，只用监禁3个月，也是招了划算。最终A和B都选择了招供，结果都被判5年徒刑。从这个故事中我们看出，个体为了追求自身利益的最大化，而导致整体利益最小。从另一个层面讲，如果我们把A和B当成一个理性的利益个体，把“检察官”所说的话作为制度性约束，那么在这样的 “制度”下，理性个体必然会做出上面“招供”的行为选择，也就必然会产生整体的内耗，从而导致整体利益的最小。回到法律服务市场中，我们可以试图做出如是的推演，即在中国如是的法律服务运作制度下，理性法律服务参与主体必然会产生诸如律师（或基层法律服务工作者）腐化、司法行政机关或司法审判机关腐败等必然影响法律服务市场的不良现象，因为参与因素为追求自身利益的最大化，而形成系统的内耗，导致法律服务系统整体利益的相对最小。
另外，法律服务市场中存在以下主要矛盾阻碍和影响法律服务的发展。
（一）法律服务主体提供的法律服务无法满足快速增长的法律服务市场需求。即供求关系的严重失衡，诸多法律服务需求得不到满足。截至20**年我国共有约12万名执业律师、7万名基层法律服务工作者，而美国拥有近90万名律师，从人口比例来看显然是不协调的。我国正处在社会主义市场经济的转型时期，在这样时期中所产生的法律服务需求，十几万的法律服务队伍明显是不足的。
（二） 法律服务行业存在的商业化倾向与法律服务工作本质属性不协调的矛盾。近年来，随着市场经济的发展，法律服务行业出现了一些商业化倾向。但实际上我国律师、基层法律服务人员的本质属性是为社会提供法律服务的社会主义法律工作者，公证机构是依照国家授权履行公证职能的法律服务机构。由此属性出发，法律服务必须把社会效益放在首位，其服务绝不能以营利为目的，追求商业化。但是，由于我们在这方面研究不够，措施不够得力，使得法律服务行业商业化倾向与其服务社会本质属性之间的矛盾没有得到很好解决，由此导致了诸如乱收费、行业不正当竞争等诸多问题的发生。
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