文by龙应台
文化需要“政策”？
很多文化人听到“文化政策”这个词，会像猫一样弓起背、竖起毛，眼睛发出怀疑的、警戒的蓝光：文化，最需要的不就是自由，绝对的自由吗？“政策”不正是自由的头号杀手吗？
因此，我们必须先界定一下，在现代的国家或城市里，究竟文化政策是什么。
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政府，好比一个巨大的机器，数不清、看不明白的齿轮在各个角落里轰轰运转，各司其职，交通的管交通，工程的管工程，教育的管教育。可是文化渗透在生活的所有层面，有如白糖融之于水，同时文化决定一个社会的整体发展方向，有如铁轨之于火车，文化要激活势必要动到机器中所有的齿轮。所以文化政策不过是一套政府机制，以文化发展为目标，将各个“齿轮”所司的大小政策进行整合。透过这一套机制，一个城市或国家的文化愿景清楚浮现，而实现这个愿景的长程规划，推动策略，执行方法，得以有系统地分析整理出来。重点在于“整合”，因为，这些规划、策略和执行方法可能一向都在，但是零星散置在政府机器的大大小小齿轮中，或隐藏遗忘，或毫无横向联系地各行其是，甚至于，可能彼此抵消而没人知道。
就工具的层面来说，政府组织结构本身的健全与否就决定了一个城市的发展。工具不对时，犹如横木入灶，炉火是冷的。譬如说，旅游观光是文化产业里非常重要的一环，但是，以台北为例，这个城市的观光是谁在推动？难以置信的，曾是交通局下属的一个观光科。交通局的专业人才对运输系统和工程管理或许精通，但是对观光事业，以及观光事业所必备的人文历史的内涵、环境气质的营造、国际行销的技巧，可能完全外行。当观光这一项文化事业被放在“交通”这个齿轮中运转时，观光的人文面和国际性可能消失而简化为交通运输的技术操作。（台北市政府后来认识到这个缺陷，20xx年成立了观光委员会来统筹业务。）
再譬如说，刚到香港时，我发现这个城市对于古迹和历史街区的保护意识很弱。地产商业利益像一架巨大推土机，历史老屋、老街区等着给高楼大厦垫脚。怎么会这样？检查一下香港政府的组织架构，很容易就看出端倪：负责古迹保存的部门，是一个层级极低的机构，它矮缩在民政局下面的康乐文化署的再下面。这么低的层级，当然不可能挡得住开发利益的推土机。古迹保护这一个齿轮，只是香港政府大机器里最不重要的一个小零件，古迹保护的成效如何，用膝盖也想得出来。
就工具的运用而言，齿轮与齿轮之间是丝丝相扣，紧密配合，中间的润滑作用良好？还是一关死卡一关，彼此互废武功？
请一只老鼠吃饭，找谁？
政府这个机器的特色是官僚本位主义。什么叫做官僚本位主义？对外，它的思考逻辑是从管理者的角度出发，以管理者的方便为目标。一个例子就足以说明：在很多欧美的城市里，我们到处都看见街头艺人在大街、广场、公园里拉小提琴、唱歌、演木偶戏、画画，脚下放着一顶破帽子或罐头盒，行人高兴了就把钱往里头丢，城市洋溢着活泼生动的文化艺术气息。另外一些城市里却完全看不见这样的景象，譬如台北，为什么呢？
因为大街、广场、公园，所有的公共空间都有“管理条例”，而所有的管理条例都禁止这样的演出行为。为什么禁止？因为对于管理者而言，“方便管理”是惟一的逻辑，在这个单一逻辑下，街头艺人对市场管理处而言，就是违法摊贩；对交通警察而言，就是交通阻碍者；对公园处而言，就是破坏公园环境者；对税捐处而言，用罐头收钱而不缴税，就是逃税者。
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官员害怕弹性，因为弹性会带来额外工作。官员逃避创意，因为创意会带来额外风险。去掉弹性和创意，躲开额外的工作和风险，只要管理方便，那还有什么比“禁止”更简单的管理方法呢？至于“禁止”所产生的负面影响：对人民使用公共空间权利的剥夺，对城市气氛的压抑，艺术家的损失等等，不是任何一个部门需要考虑的。这，就是官僚本位主义的ABC。
官僚本位主义在政府机器的内部，以另一种方式呈现：部门与部门之间，壁垒分明，互不相通。一只湿答答的老鼠谁管？答案是，如果它跑到了大马路上，是交通局的事；若是在人行道上，是养工处的事；窜到学校里去了，教育局管；钻到垃圾堆里了，环保局管；溜到市场去了，市场处的事。老鼠带菌？卫生局的事……真要问，你要请一只老鼠来家里吃饭，找谁联系？没人管。
所以，你就明白了为什么一个城市没有街头艺人。养工处管人行道，交通局管大马路，公园处管公园，教育局管校园，市场处管市场，这些公共空间的管理者，彼此之间并不沟通。如果你要“解放”这一个城市的公共空间，让艺人、画家、诗人可以在天空下表演，放一个小罐头盒收钱，让过路的人小小驻足，为实现这么卑微的一点愿望，你知道你得做什么吗？
你必须把几十种“禁止”的管理条例拿来，一条一条去“破解”，就是说，促使这一二十个部门进行修法，把每一个管理条例中卡住表演以及收费行为的每一个环节拿掉，而每一个条例的更动，都非同小可：从咨询协商、提出草案，到草案通过，公布实施，中间有无休无止的辩论和协商过程。让几十个条例更动就得跟几十个部门去磨。官僚本位主义是所有政府的通性，在不同国家里只有程度的差异而没有本质的不同：每一个部门，只以自己的范围为终极思考范围，部门与部门之间协调、对话、合作，在政府的机器里，近乎是“不可能的任务”。（经过三年的磨合，台北市在20xx年通过新的条例，鼓励街头艺人的出现。）
而如果政府的机器里根本就没有“文化”这个齿轮，或者有了以“文化”为名的齿轮，却又只是个不转动的装饰零件，那么对抗或化解这个官僚本位主义就连起点都没有。要解放空间吗？要让艺术进入城市文化吗？要修改管理条例吗？由谁发起？由谁推动？
仅仅是想要让城市的空间容许艺术出现，就要费尽力气，经年功夫，想像一下更为重大的目标吧：怎么样让艺术渗透进入各级学校教育系统？怎么样让美感在公共工程的设计里占一个地位？怎么样让贫民和弱势族群也得到文化的权利？怎么样保护创作者的著作权、维护艺术工作者的工作权和退休保障？怎么样使文化变成外交项目？怎么样修改税制，使文化产业得以与一般商品有不同待遇？甚至于，怎么样使警察不践踏文化，使司法尊重文化，使狱吏理解文化？
每一项，都牵涉到部门与部门之间的磨合，每一项，都需要一个巨大的整合力量去进行不同目标的折冲。政府的庞大机器里，如果没有一个“文化”的齿轮，而且是一个独立、强悍的非装饰作用的“文化”齿轮，文化就注定不可能影响到生活里各个层面。
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